מה למדנו מהסכם המסגרת בין קוריאה הצפונית לארה"ב?

This post is also available in: English (אנגלית)

מאת ד"ר אלון לבקוביץ

החודש נציין 20 שנים לחתימת הסכם המסגרת בין ארה"ב לבין קוריאה הצפונית. החשש מהתגרענותה של קוריאה הצפונית וערעור היציבות בחצי האי הקוריאני, הוביל את הממשל האמריקאי (ביל קלינטון) ב-1993 להציע לפיונגיאנג הסכם שאמור היה להביא להקפאת תוכנית הגרעין הצפון קוריאנית בשלב הראשון ובהמשך אף לסיומה, בתמורה לסיוע כלכלי נרחב לקוריאה הצפונית ונרמול היחסים בין וושינגטון ופיונגיאנג.
ההסכם שנחתם באוקטובר 1994 נחשב לפורץ דרך ומודל עתידי לשכנוע מדינות מתגרענות חדשות לותר על תוכנית הגרעין שלהן בתמורה לסיוע כלכלי נרחב. פיונגיאנג חתמה על ההסכם והתחייבה למלא את חלקה.
האם הסכם המסגרת הצליח להשיג את יעדו המרכזי? ב-20 השנים שחלפו מאז חתימת ההסכם, קוריאה הצפונית ערכה מספר ניסויים גרעיניים ולפי הערכות מודיעין יש לה מספיק חומר בקיע לייצור כעשר פצצות גרעין. הסכם המסגרת כשל במטרתו המרכזית – מניעת התגרענותה של קוריאה הצפונית. מצדדי ההסכם טענו שיישומו המלא היה מונע את התגרענות קוריאה הצפונית.
מבקריו טוענים שההסכם העניק לפיונגיאנג סיוע כלכלי מבלי שהיא נאלצה לעשות ויתורים קריטיים בתחום הגרעין. ביקורת נוספת נוגעת לזמן הרב שניתן לקוריאה הצפונית להמשיך בפיתוח תוכנית הגרעין שלה מבלי שהושתו עליה סנקציות חריפות. מבקרי ההסכם אף טענו שההסכם נתן מעין חסינות לפיונגיאנג להמשיך ולפתח את תוכנית הגרעין, מבלי שהיו מנגנוני בקרה ופיקוח יעילים שיכלו לגלות שקוריאה הצפונית מפרה את ההסכם.
פיונגיאנג לעומת זאת טענה שמי שהפר את מימוש ההסכם הייתה ארה"ב שלא עמדה בכל התחייבותיה למימוש ההסכם. ממשל ג'ורג' בוש (הבן) ביקר את הסכם המסגרת שנחתם בתקופת קלינטון. אולם גם ממשל בוש כשל במניעת המשך התגרענות קוריאה הצפונית.

קישור לאתר ביטחון המולדת

פיונגיאנג למדה לאורך כל הדרך שהפרת ההסכם עלול להביא לכך שיוטלו עליה סנקציות על ידי מועצת הביטחון. אולם סנקציות אלו לא יהיו חריפות מספיק שהיו עשויות להוביל את פיונגיאנג להבנה שיש לעצור את תוכנית הגרעין לאור הנזק שהסנקציות גורמות לכלכלתה. פיונגיאנג נהגה בחוכמה לאורך 20 השנים האחרונות בתמרון הזירה הבינלאומית, במיוחד בניצול הברית עם סין על-מנת למנוע את החרפת הסנקציות במועצת הביטחון. זאת למרות שבייג'ינג לא תמיד הסכימה עם כל מעשיה של פיונגיאנג. זכות הוטו של סין במועצת הביטחון מנעה מארה"ב, יפן ואף מדרום קוריאה לאשר במועצה סנקציות קשות יותר כלפי קוריאה הצפונית. האם כישלון הסכם המסגרת בין ארה"ב לקוריאה הצפונית מאפשר לנו להסיק לגבי עתיד ההסכם בנושא הגרעין בין ארה"ב לבין אירן?
האופטימיים יטענו שהממשל האמריקני למד מכישלון הסכם המסגרת עם קוריאה הצפונית ויעשה כל מאמץ להמנע מהכשלים שאפיונו את הסכם 1994 ולא יאפשר לאירן לפתח נשק גרעיני. הפסימיים טוענים שאירן למדה את לקחיה של קוריאה הצפונית מהמשא-ומתן ושטהרן מתמרנת בהצלחה יתרה בין ארה"ב לבעלות בריתה לדיונים. מקור נוסף לדאגה הוא שיתוף הפעולה בין קוריאה הצפונית לבין אירן בתחום הגרעין.
שיתוף זה יכול לשמש "כדלת אחורית" עבור אירן לעקיפת הסנקציות והפיקוח עליה. מה שנשאר הוא לפקוח עין על המו"מ ולקוות שכישלון הסכם המסגרת מ-1994 שהיה אמור למנוע מקוריאה הצפונית להתגרען, נלמד היטב ומסקנות הוסקו בוושינגטון.

הכותב הוא חוקר במרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים

מרכז בגין–סאדאת, Perspectives, מס. 274

לחצו כאן לקריאת המאמר המלא (באנגלית)