האם יש לישראל "זכות ווטו" על הסכם בין המעצמות ואיראן?

This post is also available in: English (אנגלית)

מאת זכי שלום

ב-8 בנובמבר 2013, זמן קצר לפני פגישתו עם מזכיר המדינה האמריקאי ג'ון קרי, הבהיר ראש הממשלה נתניהו כי ישראל מתנגדת באורח נחרץ למתווה ההסכם ההולך ומתגבש בין קבוצת ה P5+1 ואיראן: "אני מבין," אמר ראש הממשלה, "שהאיראנים מאוד מרוצים בג'נבה. ואכן, יש להם סיבה לכך. הם קיבלו כל מה שרצו ולא נתנו מאומה. הם רצו הקלה בסנקציות, שנמשכות כבר שנים, וקיבלו זאת. הם לא נתנו דבר משום שלא הפחיתו את יכולת העשרת האורניום שלהם. איראן קיבלה את עיסקת המאה, ואילו הקהיליה הבינלאומית קיבלה עיסקה רעה. זוהי עיסקה גרועה מאוד וישראל דוחה אותה לחלוטין."

נתניהו סיים את דבריו בקביעה ש"ישראל אינה מחויבת להסכם זה, וישראל תעשה כל מה שהיא צריכה לעשות כדי להגן על עצמה ועל בטחון אזרחיה."

לאחר פגישתו המתוחה עם קרי, חזר נתניהו והדגיש את התנגדותו המוחלטת להסכם: "אני נדהם לחלוטין," הוא אמר לעיתונאים. "זוהי טעות מונומנטאלית… זוהי עיסקת המאה עבור איראן שכן איראן מקבלת הקלה בסקנקציות, שלקח שנים כדי לבנות אותן… זוהי טעות היסטורית חמורה."

במשך שנים ארוכות ניהלו ישראל וארצות הברית דיאלוג אינטנסיבי אודות איראן והדרכים להתמודד עם פעילותה להשגת יכולת גרעינית. באורח עקרוני ישראל וארצות הברית שותפות לאותה עמדה ולפיה אין להשלים בשום צורה שהיא עם האפשרות שלאיראן תהיה יכולת גרעינית. ישראל הביעה שביעות רצון רבה מהצהרותיו של הנשיא אובמה כי מדיניותה של ארצות הברית מול איראן אינה הכלה אלא מניעה.

עם זאת, ישראל הבהירה לא אחת, לעתים בצורה מרומזת, לעתים בצורה מפורשת, שהיא סבורה שיש לתת להצהרות חשובות אלה גם "משמעות מעשית." אין די בכך שארצות הברית תחזור ותדגיש כי האופציה הצבאית "מונחת על השולחן." ארצות הברית, כך הבהירה ישראל, חייבת להביא לכך שמנהיגי איראן יעריכו שאופציה צבאית אמריקנית נגדם היא אופציה ריאלית וממשית. במקביל, ישראל הבהירה שהיא אינה מתנגדת באורח עקרוני לדיאלוג הדיפלומטי עם איראן. עם זאת היא מאמינה שהמהלכים הדיפלומטיים יצליחו רק אם יתמלאו שני תנאים:

• הסנקציות נגד איראן לא יתבטלו ולא תהיה הקלה בהם, אלא בתמורה לוויתור משמעותי שתעשה איראן בכל הנוגע להמשך הפרויקט הגרעיני שלה.
• איראן חייבת להעריך שקיימת אופציה צבאית אמינה נגדה אם וכאשר ייכשל המהלך הדיפלומטי.

במהלך השנים האחרונות בלטה בדיאלוג הישראלי–אמריקני המגמה לשמור את המחלוקות ביניהן בסוגיה האיראנית בפרופיל נמוך. שתי המדינות העריכו, קרוב לוודאי, שוויכוח פומבי ביניהן בסוגיה זו לא ישרת את האינטרסים של אף אחת מהן. במציאות הנוכחית, לעומת זאת, כאשר הסכם עם איראן נראה קרוב מתמיד, העריך נתניהו כי יש חשיבות עליונה להציג את הביקורת שלו על התנהלות הממשל באורח פומבי.

IHLS – Israel Homeland Security

אנו סבורים שהמעצמות המנהלות את המשא ומתן עם איראן בסוגיית הגרעין האיראני יהיו חייבות להתיחס ברצינות רבה לביקורתו של נתניהו על עמדות הממשל בסוגיה האיראנית. למעצמות המתדיינות עם איראן, ובמיוחד לארה"ב, ברור היטב שמדינות אחרות באיזור שותפות אף הן לביקורת הישראלית על הממשל ומדיניותו כלפי איראן. נתניהו עצמו הדגיש בדבריו כי מדינות רבות באיזור שותפות לעמדותיה של ישראל – בין אם הן נותנות לכך ביטוי פומבי ובין אם לאו. יש להניח כי הוא התכוון לסעודיה, מצרים, מדינות המפרץ, מרוקו וירדן. כל המדינות האלה מאמצות עמדות פרו מערביות ונחשבות בנות ברית קרובות לארצות הברית. אחדות מהן, ובראשן סעודיה, נתנו באחרונה ביטוי גלוי למורת רוחן ממדיניותה המזרח תיכונית של ארצות הברית, לרבות בסוגיית איראן. בנסיבות הקיימות, לא תוכל ארצות הברית, ושאר מדינות ה-P5+1 שלא להתיחס ברצינות הראויה לטיעוניו של נתניהו באשר להשלכות השליליות של ההסכם המוצע עם איראן.

מעבר לכך, מאז שסוגיית ההסכם עם איראן הפכה למעשית, שוחח נתניהו עם מנהיגים ברחבי העולם, ובעיקר עם מנהיגי ה– P5+1 מתוך מאמץ לשכנע אותם שלא לחתום על הסכם שיאפשר לאיראן לחמוק מן הסנקציות ולהמשיך בפעילותה הגרעינית. אנו יכולים להניח כי שיחות אלה תרמו תרומה כלשהי, שאת משקלה קשה לנו להעריך, לשינוי שהתחולל בעמדת המדינות, ובעיקר בעמדתה של צרפת, בסוגיית ההסכם המתגבש. נתניהו שוחח גם עם אישים בכירים בקונגרס מתוך מטרה להניע אותם להפעיל לחץ על ממשל אובמה לבל יחתום על הסכם שתנאיו לא יהיו מקובלים על ישראל. אחדים מחברי הקונגרס כבר הביעו דעתם השלילית על ההסכם המתגבש וביקשו מן הנשיא כי יבחן מחדש את עמדותיו בהקשר זה.

בעלת חשיבות מיוחדת ביותר בהקשר זה היא הבהרתו של נתניהו, עליה חזר מספר פעמים, כי ישראל אינה רואה עצמה מחויבת להסכם המתגבש וכי ישראל תעשה ככל הנדרש כדי להגן על חיי אזרחיה ובטחונם. אין ספק שהצהרה זו תתפרש הן על ידי קבוצת ה P5+1 והן על ידי האיראנים כאיום מצד ישראל לפעול צבאית נגד איראן אם יסתבר לה כי ההסכם אינו עוצר את פעילותה הגרעינית. בנסיבות אלה יש להניח כי איראן תדרוש מן המעצמות המקיימות עמה את המשא ומתן, ובעיקר ארצות הברית, מחויבות כלשהי כי לא תינקט נגדה פעולה צבאית, לפחות כל עוד ההסכם בתוקף. קשה להניח כי איראן תיאות להסכים לוויתורים כלשהם בסוגיית פעילותה הגרעינית בעוד בפועל היא תמשיך להיות חשופה למתקפה צבאית נגדה.

אם אכן איראן תציג למעצמות דרישה מעין זו. אזי יצטרך ממשל אובמה לדון עם ישראל בסוגיה זו, ולקבל ממנה התחייבות לבל תפעל צבאית נגד איראן לפחות במהלך תחולת ההסכם. להערכתנו, ישראל תסכים להעניק התחייבות כזו רק אם יתמלא אחד משני התנאים הבאים:

• ההסכם שיושג עם איראן יניח את דעתה. גם אם לא תהיה מרוצה ממנו לחלוטין, היא תרגיש שהיא "יכולה לחיות עמו," מבלי שתסכן אינטרסים חיוניים שלה.
• אם ההסכם לא יהיה נוח לישראל, עשויה ארצות הברית לבקש לפצות את ישראל בדרך אחרת בתמורה להימנעותה מפעולה צבאית.

המשמעות של תמונת מצב זו היא כי בנסיבות הנוכחיות יש, ככל הנראה, בידי ישראל מימד מסוים, מוגבל באופיו, של "זכות ווטו" על ההסכם שיושג בסופו של דבר בין קבוצת ה P5+1 ובין איראן. עובדה זו עשויה להעניק לה יכולת, חלקית לפחות, להבטיח שההסכם שיושג לא יפגע באינטרסים חיוניים שלה.

פרופ' זכי שלום הינו חוקר בכיר באוניברסיטת בן גוריון ובמכון למחקרי ביטחון לאומי שליד אוניברסיטת תל אביב.